İlkokulda öğretilenlerden tutun emekli olmak için gerekli şartlara kadar, hayatın her aşamasında bağlı olduğumuz kurallarda, yürürlükteki 1982 Anayasası’nın ruhu vardır. Normlar hiyerarşisi, sosyal ve iktisadi ilişkilerimizde uymak zorunda olduğumuz kanun, tüzük ve yönetmeliklerin anayasayla çelişmemesi gerektiğini söyler. Kuralların değiştirilmesi mümkün olsa da anayasaya uygunluğu ilkesi sabittir. Dolayısıyla, Türkiye’nin kurumsal altyapısında yapılabilecek reformların sınırlarını belirleyen temel metin yine anayasadır.
1982 Anayasası bugüne kadar tam 17 kez kısmi olarak değiştirildi. Ancak, toplumun hemen her kesiminden yükselen eleştirilere bakınca, yapılan değişikliklerin anayasayı “ideal” bir metne dönüştürdüğünü söylemek mümkün değil. Nereye baksanız yeni bir anayasa talebinin dile getirildiğini görüyorsunuz. Mevcut anayasanın değiştirilmesi hususunda böylesine geniş bir mutabakat zemininin varlığı son derece önemlidir. Türkiye’yi, 2023’te dünyanın en büyük onuncu ekonomisi olma hedefine yakınlaştıracak yeni bir temel metin için fırsat kapısı aralanmıştır.
İktisat eğitimi almış birisi olarak, yeni anayasanın içeriği hakkında fikir beyan etmektense hukukçular ve siyaset bilimcilerin bu konudaki görüşlerini öğrenmeyi tercih ettiğimi baştan söyleyeyim. Bu konuda benim yapabileceğim katkı, yönetişim kalitesi ile anayasa ilişkisine dikkat çekmek ve Türkiye’deki yönetişim problemlerinin boyutunu gözler önüne sermektedir. Burada yönetişim ile kastettiğimiz kurumsal altyapının ekonomik büyüme ve kalkınmayı doğrudan ilgilendiren bölümleridir. Kaufmann, Kraay ve Mastruzzi (2003)[1], bu çerçevede, yönetişim kalitesini belirleyen faktörleri üç başlıkta topluyor. Birincisi, hükümetlerin seçim, denetim ve değiştirilmeleri süreçleridir. İkincisi, hükümetlerin doğru politikaları tasarlama ve uygulama kapasiteleridir. Üçüncü başlık ise, hükümetlerin ve vatandaşların sosyal ve iktisadi ilişkilerinde uymak durumunda oldukları kuralları gözeten kurumlara gösterdikleri saygı olarak tanımlanmaktadır.
Dünya Bankası’nın her yıl yayınladığı Dünya Yönetişim Göstergeleri (DYG) ile ülkelerdeki yönetişim kalitesini ölçmek mümkün. DYG, yukarıdaki üç başlık altında toplanan altı göstergeden oluşuyor. İfade özgürlüğü ve hesap verebilirlik endeksi; basın özgürlüğü, demokrasinin gelişmişliği ve asker-sivil ilişkileri gibi unsurların bileşkesinden meydana geliyor. Siyasi istikrar ve şiddetsizlik endeksi; silahlı çatışma, terörizm ve faili meçhul cinayetler gibi göstergeleri içeriyor. Hükümetin etkinliği endeksi genel itibariyle kamusal girdilerin fiyat ve kalitesini ölçmeyi amaçlıyor. Düzenleme kalitesi; ülkelerdeki rekabet ortamı, kamusal girdilerin fiyatlarının belirlenmesi süreçleri, yabancı sermaye serbestliği gibi konulardaki durumu yansıtıyor. Hukukun üstünlüğü; yargı bağımsızlığı, polise duyulan güven ve fikri mülkiyet haklarının korunması gibi alt başlıkları içeriyor. Yolsuzluğun kontrolü; saydamlık, halkın siyasetçilere duyduğu güven ve yolsuzluğun boyutu göstergelerinden oluşuyor. Her bir ana endeksin içeriğine, kaynaklarıyla birlikte buraya tıklayarak ulaşabilirsiniz.
Sözü daha fazla uzatmadan, Türkiye’deki yönetişim kalitesinin 2002-2010 dönemindeki değişimine bir göz atalım. Şekil-1’de dikkatleri ilk çeken, siyasi istikrar ve şiddetsizlik endeksi hariç diğer tüm göstergelerde, incelenen dönemde, Türkiye’nin konumunun iyileştiğidir. Söz konusu dönemde, özellikle yolsuzlukla mücadele alanında önemli bir ilerleme kaydedildiği görünüyor. Buna ek olarak, Avrupa Birliği müktesebatına uyum sürecinde çıkartılan kanunlar ve yeni kurulan kurumlar sayesinde hükümetin etkinliği ve düzenleme kalitesi göstergelerindeki iyileşmenin dikkat çekici olduğunu söyleyebiliriz. Hukukun üstünlüğü ve ifade özgürlüğü ve hesap verebilirlik göstergelerinde ise sınırlı bir ilerleme var gibi görünüyor.
Şekil 1: Türkiye’nin yönetişim endekslerindeki durumu (2002’den 2010’a değişim)
Kaynak: Dünya Yönetişim Göstergeleri, TEPAV Hesaplamaları
Türkiye’deki yönetişim kalitesi, genel itibariyle 2002’den 2010’a iyileşirken, farklı ülkelere göre konumumuz nasıl değişti? Yukarıda incelenen başlıklardan hangileri bugün için diğerlerinden daha sorunlu? Bu soruların cevaplanması Türkiye’nin yönetişim alanındaki performansını ve mevcut durumu daha doğru değerlendirebilmemiz için son derece önemli. Şekil-2’de, Türkiye’nin yönetişim endekslerinde aldığı değer ile Avrupa Birliği 27 (AB-27) ortalaması arasındaki farkın standardize edilmiş hali gösterilmektedir[2]. Buradan yapılacak ilk tespit, Türkiye’nin yönetişim göstergelerinin tümünde AB-27 ortalamasının belirgin biçimde gerisinde olduğudur. Endeks bazında aşağıdaki saptamalar öne çıkmaktadır.
- Türkiye, siyasi istikrar ve şiddetsizlik göstergesinde, AB-27 ülkelerinin tümünden daha olumsuz bir konumdadır. Türkiye’nin, 2010’daki endeks değeri, AB-27 ortalamasından 4,42 standart sapma geridedir. Üstelik göreli konumumuz, 2002’den 2010’a kötüleşmiştir.
- Türkiye’nin hukukun üstünlüğü ve düzenleme kalitesi göstergelerindeki durumunun 2002-2010 döneminde iyileştiğini söylemiştik. Ancak, AB-27 ülkelerine göre kıyaslandığında, göreli performansımızın kötüleştiğini görüyoruz. Özellikle düzenleme kalitesindeki göreli olumsuz gidişat oldukça dikkat çekicidir. Bu durum, AB-27 ülkelerinin bu alanda Türkiye’den daha hızlı ilerlemelerinin bir sonucudur.
- Hükümetin etkinliği ve yolsuzluğun kontrolü göstergelerinde ise 2002’den 2010’a sınırlı da olsa göreli bir iyileşme göze çarpıyor. Ancak, Türkiye AB-27 ortalamasının halen oldukça gerisindedir. Buna ek olarak, bu yönetişim alanlarındaki durumumuz diğerlerinden nispeten daha avantajlıdır.
- İfade özgürlüğü ve hesap verebilirlik, siyasi istikrar ve şiddetsizlikten sonra ikinci en sorunlu alan olarak ortaya çıkıyor. 2002-2010 döneminde sınırlı bir iyileşme izlense de, bu göstergede Türkiye, AB-27 ülkelerinin tümünden geridedir. Aradaki fark 4,21 standart sapma düzeyindedir.
Şekil 2: Türkiye ile AB-27 ülkeleri arasındaki standart fark (2002 ve 2010)
Kaynak: Dünya Yönetişim Göstergeleri, TEPAV Hesaplamaları
Dünya Yönetişim Göstergeleri 2011 henüz açıklanmadığı için güncel durumu analize dahil edemedik. Ancak, geçtiğimiz 12 ay boyunca yaşanan gelişmeleri göz önünde bulundurunca, Türkiye’nin yönetişim göstergelerinde geriye gideceğini söylemek mümkün. Üst kurulların bağımsızlıklarını tehdit eden uygulamalar, Kanun Hükmünde Kararnamelerin kullanımının yaygınlaşması, artan terör olayları, uzun tutukluluk süreleri ve cezaevinde bulunan gazeteci sayısındaki artış gibi sebeplerle yönetişim kalitesi düşmesini bekleyebiliriz.
Yukarıdaki değerlendirmeler, Türkiye’de özellikle “siyasi istikrar ve şiddetsizlik” ve “ifade özgürlüğü ve hesap verebilirlik” alanlarının sorunlu olduğunu gösteriyor. Hukukun üstünlüğü, yolsuzluğun kontrolü, düzenleme kalitesi ve hükümetin etkinliği alanlarında nispi iyileşmeler yaşandı. Mevcut anayasanın ve siyasi konjonktürün izin verdiği ölçüde belli bir ilerleme kaydedildi. Ancak, AB-27 ülkelerinin halen bir hayli gerisinde olduğumuz unutulmamalı. Türkiye’nin kurumsal altyapısını, yönetişim kalitesini 2023 hedefleriyle uyumlu bir düzeye taşıyacak şekilde, yeniden tasarlamak için ilk ve en önemli adım yeni bir anayasadır. Yeni anayasanın hazırlanma yöntemi (yönetişimi) içeriği kadar önemlidir. Mümkün olan en geniş toplumsal mutabakatın sağlanmasına önem verilmelidir. Aksi takdirde yönetişim kalitesini arttırıp büyümeyi daha sağlam temeller üzerine oturtacak bir metnin ortaya çıkması imkânsızdır.
[1] Kaufmann, Daniel; Kraay, Aart ve Mastruzzi, Mastruzzi. “The Worldwide Governance Indicators.” Policy Research Working Paper No. 5430, The World Bank, 2003.
[2] Türkiye ile AB-27’nin göstergeleri arasındaki standardize fark, Türkiye’nin değerinin AB-27 ortalamasından çıkartılarak AB-27 standart sapmasına bölünmesiyle hesaplanmaktadır.
Ozan Acar, TEPAV Ekonomi Politikaları Analisti, http://www.tepav.org.tr/tr/ekibimiz/s/1213/Ozan+Acar
