Bildiğiniz gibi geçen hafta  AB ilerleme raporu yayınlandı. Raporda gözünüzden kaçmış olabilir ama öyle gözüküyor ki maliye politikası çok fazla AB’nin radar ekranında değil.  Olmaması anlaşılabilir. Bütçe dengesi ve borç yükünde mali disiplin açısından acil bir sorun göze çarpmıyor.  Rapordaki sadece bir paragraflık bölümde a) yıllık bütçe’nin orta vadeli  bütçe çerçevesinin bir parçası olarak hazırlandığını, b) Mali Disiplinin MALİ KURUL (Fiscal Council) olmamasına rağmen sağlandığını  ve c)  bütçe şeffaflığının yeterli olduğunu söylüyor.  Tek eleştiri döner sermayelerin bütçe sürecinin dışında kalması.

Bence bu rapor bir yatırım bankasının müşterilerine gönderdiği periyodik raporlardan olsaydı bile çok yetersizdi. Bunun ileride ekonomik ve siyasi bütünleşme sağlamaya aday olduğumuz çok uluslu bir birlikten geldiği düşünülürse durum çok daha vahim bir hal alıyor. Raporun bakış açısı bana oldukça yüzeysel,  hatta hatalı geldi.

Bir kere yıllık bütçenin orta vadeli bütçe çerçevesinin bir parçası olarak hazırlandığını söylemek zor.  Bizde  Orta Vadeli Program (OVP)  Ekim ayında  yayınlanıyor. Bu tarihe kadar zaten kuruluşlar bütçe tekliflerini hazırlamış çoktan Maliye Bakanlığına göndermiş oluyorlar. Dolayısıyla  maliye politikasının orta vadeli bir  stratejinin parçası olması mümkün değil.  Üstelik bizim OVP’nin ne kadar  stratejik olduğu tartışmalı. Sanki her yıl yayınlanan OVP sıfırdan yeni hedefler ve tedbirler manzumesi.  Geçmişte konulan hedef ve politikalara ne ölçüde ulaşıldığı, uygulanan ve uygulanmayan politikaların etkisinin ne olduğu hiçbir zaman tartışılmıyor. Bu defa, üstüne,  bir de kullanılan milli gelir rakamları değiştirildi. Dolayısıyla strateji ve analiz eksikliği sorununa bir de güvenilirlik eklendi.

Oysa AB mevzuatına göre üye ülkelerin “AB Sömestri” denilen sürece uygun olarak en geç 30 Nisan’da gelecek üç yıla ilişkin makro ekonomik  ve mali stratejilerini oluşturmaları gerekiyor. Öncelikle orta vadeli bir mali hedef koymak  zorundalar. Bu mali hedef  yapısal  bütçe dengesi (ekonominin devrevi hareketlerinden ve bir kereye mahsus, geçici gelir ve harcamalardan arındırılmış denge) bazında konuyor. Daha sonra  baz yılı bütçe büyüklükleri (herhangi bir politika değişikliği olmaksızın mevcut  gelir ve harcamaların GSYİH’a oranları)  hesaplanıyor ve gelecek dönemde uygulanacak tedbir ve politikalar maliyetlendirilerek  bu baz yılı üzerindeki etkileri değerlendiriliyor.  Bu hedef ve politikalar bütçe sürecinde  tartışılarak, rafine edilerek ve güncellenerek Ekim ayı ortasında orta vadeli bütçe çerçevesine dönüşüyor ve bütçe teklifi ile birlikte ulusal meclislere veriliyor. AB Komisyonu, eğer aşırı açık durumu varsa veya orta vadeli mali hedeflerden herhangi bir sapma sözkonusu ise her aşamada müdahale ederek bu durumun düzeltilmesini istiyor.  Ayrıca bir de her ülkede bağımsız “mali kurullar”  var. Bir de onlar hedeflerin tutarlılığı ve mali kurallara uyum konusunda süreci izleyip kamuoyunu ve meclisi bilgilendiriyorlar.

Şimdi denebilir ki: “Ama AB tarihini en maliyetli ve derin borç krizini daha yeni yaşadı, hatta yaşamaya devam ediyor. O yüzden işleri bu kadar sıkıya almaları normal değil mi? Oysa bizde borç sorunu yok.”  Kısmen doğru ama çok yüzeysel bir teselli bence. Bir kere her şey yolundayken kurumsal yapıyı güçlendirmek daha akıllıca değil mi?  Şimdi uygulanmaya çalışılan mali kurallar ve kurumsal düzenlemeler 2009 yılından önce olsaydı belki AB borç krizi engellenebilecekti. Üstelik kamu borcunun çok yüksek olmaması  bence mali sürdürülebilirlik açısından çok büyük bir güvence değil. Kimse dilemez kuşkusuz ama,  bir mali kriz durumunda özel sektör borçlarının nasıl kamu bilançolarına girdiğini yakın zamanda hem ABD’de hem de AB’de görmedik mi? Tasarruf oranları gittikçe düşen ve ödemeler dengesi ciddi oranlarda açık olan Türkiye için böyle bir riskin hiç olmadığı söylenebilir mi?

Ama orta vadeli bütçe süreci, özellikle de mali kurallar ve mali kurullar ayrı bir yazı konusu. Bunu ileride ayrıca ele almak üzere şimdilik bir kenara bırakalım;  bence  AB ilerleme raporunun asıl problemli  tespitleri mali şeffaflıkla ilgili olanları.

Şeffaflıkla ilgili kanaat bence tamamen eksik bir değerlendirme üzerine kurulu: İlerleme Raporu Meclise sunulan “yıllık raporun”  tam bilgiyle mücehhez olduğunu ve  zamanında meclise sunulduğunu söylüyor. Bilindiği gibi (5018 sayılı Kanun md.18) bütçe tasarısı ile birlikte meclise (başka bazı raporların yanısıra)  “yıllık ekonomik rapor” adı altında bir  rapor sunuluyor.

(https://www.maliye.gov.tr/Documents/Y%C4%B1ll%C4%B1k%20Ekonomik%20Rapor%202015.pdf )

Yukarıdaki bağlantıdan da görebileceğiniz gibi sözkonusu rapor aslında eski DPT’nin şimdiki Kalkınma Bakanlığının periyodik olarak yayınladığı çeşitli ekonomik verilerin bir araya getirilmiş hali. Aslında faydalı da bir rapor, ama sunduğu verilerle maliye politikasına ilişkin bir hikaye anlatmıyor;  maliye politikasının diğer ekonomik politikalarla ilişkisini kurmuyor.

Bütçe tasarısı ile birlikte Meclise sunulan diğer bir rapor da bütçe gerekçesi. Bu bence çok daha Maliye Politikası odaklı bir rapor ve daha fazla politika (siyasa) odaklı.  Ama bu raporda da benzer sorunlar göze çarpıyor.

(http://www.bumko.gov.tr/Eklenti/8600,2015yilibutcegerekcesi.pdf?0)

Analitik çerçeve çok yetersiz.  Üstelik kapsam da oldukça dar;  çoğu zaman Genel Bütçe bazında, zaman zaman da Merkezi Yönetim bütçesi bazında değerlendirmeler yapılıyor. Yerel yönetimler hiç yok, sosyal güvenlik ise çok yetersiz. Göstergeler ise bu aşamada kullanım değerini yitirmiş olan bütçe açığı ve faiz dışı açık bazında.   Yapısal açık gibi ekonomi politikası ile daha ilişkili göstergeler kullanmak  gerekiyor. Bir takım mali tedbirlerden bahsediliyor ama bunlar tutarlı bir bütün halinde ve hangi  makro mali amaca yönelik olarak yapılacağından bahsedilmiyor. Bu tedbirlerin hiçbiri maliyetlendirilmemiş ve baz yılına etkisi değerlendirilmemiş. Zaten önceki yazımda da belirttiğim gibi bütçeyi amaçlara yönelik programlar olarak tasarlayıp, uygulayıp izleyemediğimiz için kaynakların hükümetin hangi önceliklerine tahsis edildiğine ilişkin de neredeyse hiçbir şey yok.

Şimdi bu raporlardan hareketle  mali saydamlığın yeterli olduğu söylenebilir mi? Bence kesinlikle söylenemez. Saydamlıkla ilgili standartları koyan IMF’nin hazırladığı koda göre mali şeffaflık aşağıdaki bileşenlerden oluşuyor.

Görülebileceği gibi mali raporlama şeffaflığın sadece 4 bileşeninden biri; üstelik raporların “içeriği” ve “ sıklık ve zamanındalık”  göstergelerinin yanı sıra raporun “kalitesi” ve “doğruluğu” (integrity) da birer değerlendirme ölçütü. Dolaysıyla AB ilerleme raporundaki uluslararası şeffaflık standartlarının neredeyse % 10’una denk gelecek bir değerlendirme ölçütü kullanarak yargıya varmış gözüküyor.

Önceki yazımda belirttiğim gibi IMF bu yıl içinde mali şeffaflıkla ilgili Türkiye’ye bir misyon gönderdi ve değerlendirmesini umuyoruz kısa süre sonra yayınlayacak. Ama onu beklerken çok kısa süre önce gene mali şeffaflık üzerine yayınlanmış bir rapora dikkatinizi çekmek istiyorum.  International Budget Partnership (Uluslararası Bütçe Ortaklığı) adlı düşünce kuruluşu uzunca bir süredir ülkelerin maliye politikalarını iyi yönetişim ilkeleri açısından değerlendiriyor. Geçen ay yayınlanan 2015 yılı için hazırlanan “şeffaf bütçe raporunda”  yapılan değerlendirmede (http://internationalbudget.org/opening-budgets/open-budget-initiative/open-budget-survey/country-info/?country=tr )  bütçe şeffaflığı 100 üzerinden 44 puan, bütçe sürecine sivil katılım 100 üzerinden  21, bütçenin yasama tarafından denetimi 100 üzerinden 17 puan almış.  Bu notlar TEPAV’ın bir süre önce yayımlamakta olduğu “mali saydamlık” raporları ile aynı paralelde. (www.tepav.org.tr) .

Dolayısıyla AB ilerleme raporuna bakarak Maliye Politikasının bugünkü durumu hakkında gerçekçi bir fikir edinmek mümkün değil.

Uluslararası Para Fonu Mali Şeffaflık Standartları  Bileşenleri

(Bu bileşenlerden 4.cüsü –kesikli çizgi ile çerçevelenen- yeni geliştiriliyor ve buna ilişkin ayrıntılar henüz oluşturulmadı.)