Geçenlerde bir köşe yazarı dostum[1] Suriyeli sığınmacılar için Devlet tarafından yapılan harcamalar konusunda net bir sonuca ulaşamamaktan yakınıyordu. Anlaşıldığı kadarıyla, İlgili kurumun  web sitesine bakmış, bilgi edinme kanunu çerçevesinde sorduğu soruların bir kısmına cevap almış, yetkililerin basına yansıyan ifadelerini yan yana getirmiş ve  Suriyeli sığınmacılara bugüne kadar yapılan yardıma ilişkin 3.8 Milyar TL ile 23.1 Milyar TL arasında tutarların ifade edildiğini tespit etmiş. Haklı olarak bu durumu sorguluyor ve harcamaların şeffaf olmamasını eleştiriyordu.

Mali şeffaflık 1997 Asya krizinden sonra uluslararası standartlar arasına girdi, 2010 Avrupa borç krizinden sonra güncellendi ve yaşanan her krizde ne kadar önemsenmesi gerektiği ortaya çıkıyor

Mali şeffaflık konusunda ülkemizin durumunun gerçekten de pek parlak olmadığını biliyoruz. TEPAV’ın 2005 -2010 yılları arasında yaptığı mali şeffaflık çalışmaları Türkiye’nin 100 üzerinden notunun 40-45 arasında olduğunu ortaya koyuyordu. Son yıllarda durumun iyileşmediğini rahatlıkla iddia edebiliriz. IMF’de yakın zamanda, sonucunu merakla beklediğimiz mali şeffaflığımızı değerlendiren bir çalışma gerçekleştirdi. Dileyelim ki mali şeffaflık konusundaki bu rapor şeffaf biçimde kamuoyuyla paylaşılsın!

Bu yazının amacı mali şeffaflığın önemini anlatmak değil, sadece mali şeffaflığın  birbiriyle yakından ilişkili iki önemli bileşeni olduğunu hatırlatmak ve yukarıda kısaca değindiğim köşe yazısında bahsedilen sorunu bu açılardan incelemek.

Mali şeffaflığın birbiriyle ilişkili iki unsuru var biri “teknik yapabilirlik” öteki “niyet”.  Mali şeffaflık hem  malumatı elde etmeye, tasnif etmeye ve raporlamaya yönelik belli bir kapasite gerektiriyor hem de bu malumatı kamuoyuyla paylaşmaya yönelik bir irade. Biri olmadan diğerinin olması bir anlam ifade etmiyor. Ama hal böyleyse bile asıl belirleyici unsur iradi olan, yani “niyet”.  Neden? Çünkü teknik altyapıyı oluşturmak da mali şeffaflıktan sorumlu olanların görevi. Üstelik teknolojinin bugünkü gelişmişlik düzeyiyle bu görece kısa sürelerde yapılabilir.

Ama kuşkusuz kısa vadede teknik altyapı bağlayıcı bir engel olabiliyor ve benim anladığım kadarıyla değerli köşe yazarı dostumun ulaşmak istediği malumat devletin de elinde tam olarak yok. Bunu kısaca şöyle anlatabilirim: her ülkede olduğu gibi bizde de mali bilginin (harcamalar, gelirler, borçlanma vb.) kaynağı muhasebe sistemi. Muhasebe sistemi bir kayıt düzeneği ve bir sınıflandırma sistemi aslında. Bu sınıflandırma sistemine biz kod yapısı diyoruz ve bu kod yapısı bütçe kapsamında yapılan her harcamayı kapsayacak ve gruplayacak şekilde tasarlanmış. Bizim bütçemizin kod yapısı harcamaları:

1. Ekonomik niteliklerine göre; (Cari, yatırım, transfer  vb. 4 düzey ayrıntı)
2. Hangi kurumun harcadığına göre, (örn. Bakanlık ve Genel Müdürlük vb. iki düzey ayrıntı)
3. Sektörel /Fonksiyonel niteliğine göre (Sağlık, Eğitim,Tarım vb.  4 düzey ayrıntı)
4. Finansman türüne  (kurumun bütçe türü; 1 düzey ayrıntı) göre tanımlamaktadır.

Aslına bakarsınız bu kadar malumat diğer ülkelerle karşılaştırıldığında hiç de fena gözükmemektedir. Bu kod yapısı bize hangi kurumun hangi biriminin hangi sektörde/fonksiyonel alanda ne tür bir harcama (personel ücreti, satın alma, transfer vb.) yaptığını ayrıntılarıyla göstermektedir. Hatta bence çok gereksiz  ayrıntıya girmektedir. Ne kadar ayrıntılı olduğunu görmek isterseniz bu adresten (http://www.bumko.gov.tr/TR,138/analitik-butce-siniflandirmasi.html) kendiniz bakabilirisiniz.

Sorun şudur ki bu muhasebe yapısı  harcamanın her türlü künyesini vermesine rağmen hangi amaçla harcandığına ilişkin yeterli malumat vermez. Bu künye yıldan yıla değişmeyen statik bir sınıflandırma sunar. Tek değişen tutarlardır. Oysa harcamalar, en azında belli bir kısmı,  sık sık değişebilen politika önceliklerine tahsis edilir. Gelişmiş bazı ülkeler bu harcamaları ulaşmak istedikleri amaçlara/ politika önceliklerine göre gruplayıp “programlar” oluştururlar ve harcamaları bu programlar bazında da izlerler. Buna program bazlı bütçe deniyor.

Aslına bakarsanız asıl mesele daha izleme aşamasına gelmeden,  harcamaların planlanması aşamasında ortaya çıkıyor. Harcamaları ulaşmak istediğiniz amaçlara göre programlayamazsanız izleyemezseniz de. İşte bizim temel meselemiz budur. Biz örneğin 10. Kalkınma Planında yer alan dönüşüm programlarını etkin bir biçimde bütçeleyemiyoruz. Diyelim ki eğitimde kalitenin artırılması için,  ya da benzer şekilde Suriyeli sığınmacılar için toplam ne kadar kaynak harcadığımızı tam olarak bilemiyoruz. Kurumları biliyoruz, ne tür bir harcama olduğunu biliyoruz ama ne amaçla harcama yaptığımızı etkin biçimde programlayamıyoruz ve izleyemiyoruz.  Hele diyelim ki bir programı/önceliği  birden fazla kurum yürütüyorsa sorun daha da karmaşık hale geliyor. Muhasebe sistemi en iyi ihtimalle belli bir amaç için doğrudan yapılan giderleri, transferleri, o da birilerinin istatistiki bilgi olarak ayrıca kayıt tutmasıyla, bilebiliyor. Yapılan dolaylı harcamalar, genel giderler muhasebeleştirilemiyor.

İş Suriyeli sığınmacılarla ilgili harcamalara gelince durum daha da karmaşık hale geliyor. Çünkü 5902 sayılı Kanun’un 23. Maddesi uyarınca afetlerle ilgili AFAD bütçesinde “Afet ve Acil Durum Faaliyetleri Ödeneği” var.  Bu ödenekten belli tutarlar özel bir hesap aracılığıyla kamu kurumları ve mahalli idareler, valiliklere aktarılıyor ve bunlar tarafında kullanılıyor. Ve bu hesabın kullanımı 5018 sayılı yasaya tabii değil. Kullanımına ilişkin usülleri AFAD ve Maliye belirliyor. Bu usuller nedir bilemiyoruz. Ama usuller ne olursa olsun kamu muhasebe ve bütçe sisteminin altyapısı, kuruluşların yaptıkları doğrudan transferler/para aktarmaları (o da istatistiki olarak ayrıca kayıt tutmak şartıyla) dışında belli bir program için ne kadar maliyet üstlendiğini saptamak için yeterli değil.  Yapılan genel gider niteliğindeki dolaylı harcamalar da dahil toplam resmi görebilmek için faaliyet bazlı muhasebe sistemine geçmek gerekiyor. Faaliyet bazlı sistemde tüm giderler ister doğrudan ister dolaylı olsun belli bir program/amaç bazında muhasebeleştiriliyor ve böylece hem devlet hem de ilgilenenler belli kamu harcamalarının ne amaçla ve hangi faaliyetler için harcandığını daha net görmek imkanına sahip oluyorlar.

Neyse ki bunun için çok fazla beklemek zorunda kalmayacağız gibi gözüküyor. Maliye Bakanlığı bir süredir  faaliyet bazlı muhasebe ve program bütçe konusunda çalışıyor. En azından şeffaflığın teknik altyapısına ilişkin bazı kısıtlar yakında ortadan kalkacakmış gibi duruyor. Geriye bir tek “niyet” kalıyor.

[1] Uğur Gürses; “Suriyeli sığınmacılara yapılan harcamalar muğlak.” Hürriyet, 7.11.2015